Op 25 februari 2021 sprak de Raad voor Vergunningenbetwistingen zich uit in het dossier van een pluimveehouder in Kortessem die een uitbreiding van zijn bedrijf beoogde. De Raad volgde de gangbare manier van stikstofuitstoot berekenen niet en duwt daarmee elke lopende procedure naar een passende beoordeling (PB), tot de definitieve PAS (Programmatische Aanpak Stikstof)-wetgeving van kracht wordt. Dat heeft niet enkel voor de landbouwsector grote gevolgen maar ook voor de industrie, de transportsector en het wegverkeer in het algemeen.
Op 3 maart debatteerde het Vlaams Parlement over deze problematiek die economisch heel wat gevolgen kan hebben. In Nederland zorgde een gelijkaardige uitspraak in 2018 voor het stilleggen van duizenden projecten. Komt het in Vlaanderen ook zo ver?
Wie is de schuldige?
Stikstofdepositie kan op een bepaalde locatie zorgen voor te veel nutriënten. Hierdoor bedreigt het habitats met flora die weinig stikstof nodig hebben, zoals orchideeën en heide. Met het verdwijnen van de flora, krijgt ook de bijhorende fauna het moeilijk. Te veel stikstof bevordert aan de andere kant flora die veel stikstof nodig hebben, zoals bramen en netels. Nogal wat van onze Vlaamse Natura 2000-gebieden, herbergen stikstofschuwende habitats.
In het debat wordt door alle partijen met cijfers en grafieken gegoocheld. Die cijfers en dus ook de resultaten zijn sterk afhankelijk van wat er getoond wordt: stikstofuitstoot, NOx, NH3, stikstofdepositie, … Zo toonde Groen-parlementslid Mieke Schauvliege tijdens het debat een grafiek die aantoont dat de landbouwsector voor 40 procent van de stikstofdepositie verantwoordelijk is en verkeer maar voor 8 procent. Maar CD&V-parlementariër Tinne Rombouts zag in die grafiek vooral dat 50 procent van de stikstofdepositie in Vlaanderen afkomstig is uit het buitenland. Dat Vlaanderen zelf drie keer meer stikstof exporteert naar het buitenland dan dat het importeert, werd in dat debat dan weer buiten beschouwing gelaten.
Stikstofdepositie evolutie (bron: VMM) 
Stikstofdepositie Vlaanderen 2019 (bron: VMM) 
Ammoniak in de omgevinglucht (bron: VMM) 
Ammoniakuitstoot 2019 (bron: VMM) 
Kritische last vermesting in 2017 (bron: VMM) 
Stikstofemissies sinds 2000 (bron: VMM)
Het blijkt alvast wel zo te zijn dat de stikstof uit ammoniak (NH3) over kortere afstanden getransporteerd wordt dan de stikstof uit NOx. Globaal maakt dat uiteraard geen verschil maar lokaal wel. Bovendien liggen landbouwbedrijven in het buitengebied, waar ook de meeste natuurgebieden gesitueerd zijn. Impact van de ene op de andere ligt er dus meer voor de hand.
Een te hoge stikstofdepositie is niet enkel problematisch voor bepaalde natuurgebieden maar stikstofverbindingen dragen ook bij aan de klimaatopwarming. De Europese Commissie erkent stikstof formeel als één van de broeikasgassen waarvan de uitstoot aan de basis ligt van de opwarming van de aarde. Stikstof in de vorm van distikstofoxide (N2O) is voor 6 procent mee verantwoordelijk voor de klimaatopwarming.
Wat stikstofdepositie betreft, wijst een recent verslag (januari 2021) van de Commissie erop dat er Europees wel positieve ontwikkelingen zijn maar dat de situatie tot bezorgdheid stemt omdat het niveau van stikstofafzettingen nog altijd boven de kritische belastingwaarden ligt en een bedreiging vormt voor de biodiversiteit, met name in Natura 2000-gebieden. Sinds 2000 is de uitstoot van door het verkeer veroorzaakte luchtverontreinigende stoffen, waaronder stikstofoxiden (NOx) aanzienlijk gedaald, ondanks de groeiende vraag naar mobiliteit en de daarmee gepaard gaande toename van de uitstoot van broeikasgassen in deze sector. De uitstoot van verontreinigende stoffen door de energievoorziening is ook aanzienlijk verminderd, terwijl de vooruitgang in het verminderen van de door gebouwen en de landbouw veroorzaakte uitstoot traag verloopt.
Zelfs wanneer alle bestaande wetgeving en alle intenties van de lidstaten in praktijk zouden gebracht worden, zou meer dan de helft van de Europese Natura 2000-gebieden nog steeds bedreigd zijn. Wil dat zeggen dat de PAS-wetgeving die we eind dit jaar in Vlaanderen zullen kennen, maar het begin is van nog veel strengere wetgeving? We weten het momenteel niet.
Vlaamse natuurgebieden – laatste jaren weinig evolutie
In 2018 werd op 81,6 % van de totale Vlaamse oppervlakte terrestrische ecosystemen (bos, heide en soortenrijk grasland) de kritische last voor vermesting overschreden, in 1990 was dit nog op 98,5 % van de oppervlakte. De situatie bij bos en heide is blijvend slecht, de volledige oppervlakten zijn over de ganse tijdsreeks (1990-2018) in overschrijding. Bij soortenrijk grasland verbeterde de toestand van 94,7 % oppervlakte in overschrijding in 1990 tot 29,7 % in 2015, maar dit steeg daarna opnieuw tot terug tot 34,3 % in 2018. In het Luchtbeleidsplan 2030 werd vastgelegd dat de kritische last voor vermesting in 2030 teruggedrongen moet zijn zodat die in minder dan 61 % van de oppervlakte natuur overschreden wordt.
Naast het percentage van de oppervlakte natuur waar de kritische lasten overschreden worden is ook de grootte van de overschrijding van belang (m.a.w. hoe groot is het verschil tussen de depositie en de kritische lastwaarde). Dit wordt voorgesteld aan de hand van de oppervlaktegewogen overschrijding van de kritische lastwaarden. Hieruit blijkt dat de kritische lastwaarden veel minder overschreden worden dan in het verleden, maar ook dat er de laatste acht jaar weinig evolutie meer is.
De huidige stikstofdepositie vormt een hindernis voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor NATURA2000-gebieden. Emissiebronnen met een te grote impact op nabijgelegen natuur moeten daarom gereduceerd worden. In Vlaanderen betekent dit dat zowel de NOx– als de NH3-emissie verder dient te dalen.
Arrest Roebben
Het arrest dat alles op zijn kop zette, is een beslissing van de Raad voor Vergunningenbetwisting. Het betrof een pluimveebedrijf in Kortessem, dat wilde uitbreiden van 79.200 slachtkuikens naar 117.330 slachtkuikens. De percelen van het bedrijf liggen in agrarisch gebied maar in de directe nabijheid (350 m) van het Habitatrichtlijngebied ‘Bossen en kalkgraslanden van Haspengouw’ en het VEN-gebied ‘het Belle Vuebos-Langenakker-Haagmaal’. Voor alle habitats in deze gebieden is de kritische depositiewaarde overschreden. De uitbreiding bleef volgens de aanvragers onder de kritische drempel van 5 procent en heeft daardoor geen significante impact. Daarom werd er geen passende beoordeling opgemaakt in het dossier. De Raad ging niet mee in die redenering: “Uit het dossier blijkt niet waarom de 5 procent-drempel een voldoende zekerheid zou bieden. Het gebrek aan gegevens laat de Raad niet toe om te oordelen over de wetenschappelijke deugdelijkheid van de onderbouwing van de 5 procent-regel.” De Raad wees er verder ook op dat men ook in het kader van VEN-gebieden moet aantonen dat er geen enkele vorm van onvermijdbare en onherstelbare schade zal zijn door de uitbreiding: “In essentie erkent de verwerende partij impliciet een mogelijke schade aan of een verslechtering van de natuurwaarden van het VEN (omwille van bijkomende deposities) maar meent ze dat deze, omwille van het ‘beperkt’ karakter, niet ‘onvermijdbaar en onherstelbaar’ zal zijn. Deze motivering is zowel impertinent als in rechte niet aanvaardbaar.” Dat de betrokkenen de richtlijnen en tools van de overheidsinstanties volgden, is geen argument voor de Raad: “Dat een beslissing zou steunen op een advies van een daarvoor bevoegde en gespecialiseerde instantie, hier het ANB, doet geen afbreuk aan het feit dat de verwerende partij er toe gehouden is dit advies met de nodige zorgvuldigheid te controleren op haar deugdelijkheid. Deze adviezen mogen immers evenmin inhoudelijke of formele gebreken vertonen, wat inhoudt dat ook van die adviezen wordt verwacht dat zij steunen op in feite en in rechte aanvaardbare motieven. Beide adviezen bevatten (quasi) dezelfde motivering als de bestreden beslissing, en zijn dus met hetzelfde motiveringsgebrek behept.”
Hiermee trekt de Raad een streep door het voorlopige beoordelingskader dat al jaren gehanteerd wordt door overheden en vergunningsaanvragers. Zolang er geen definitieve PAS-wetgeving is, vraagt minister Zuhal Demir in alle dossiers een passende beoordeling. De tools en berekeningsmethodes die online stonden op de website van de Vlaamse overheid, zijn offline gehaald.
Wat is een passende beoordeling?
Een passende beoordeling is een schriftelijk verslag dat gemotiveerde argumenten aanlevert waarom de instandhoudingsdoelstellingen van een SBZ al dan niet kunnen worden aangetast door een geplande activiteit. Er wordt hierbij ingegaan op eventuele directe, indirecte, secundaire of cumulatieve effecten op korte, middellange en lange termijn, permanent of tijdelijk. Belangrijk hierbij is, dat het niet alleen gaat over effecten die met zekerheid zullen optreden, maar ook over de waarschijnlijkheid dat een betekenisvolle aantasting kan optreden. Op basis van deze argumenten wordt vervolgens door de initiatiefnemer een gemotiveerde beslissing genomen over de mogelijke impact van een geplande activiteit. De initiatiefnemer voegt dan de passende beoordeling bij de vergunningsaanvraag. De vergunningverlenende overheid zal over het dossier oordelen en de vergunning toestaan, als de uitvoering ervan geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied kan veroorzaken. Eventueel worden hierbij ook voorwaarden opgelegd.
Op 9 maart liet het kabinet Demir het volgende weten:
De Vlaamse regering boog zich gisteren over een aantal belangrijke stappen die ze moet zetten om te komen tot een juridisch robuust stikstofkader, na het recente arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Om rechtszekerheid te garanderen voor alle sectoren komt er een milieueffectenrapport met bijhorend openbaar onderzoek waarbij verschillende scenario’s voor het terugdringen van de stikstofuitstoot en -neerslag onderzocht worden. Daarbij wordt een reductie van de stikstofneerslag in de waardevolle natuurgebieden beoogd, waarvan de helft van de inspanningen (50%) al tegen 2030 gerealiseerd moet zijn in de Speciale Beschermingszones voor Habitats (SBZ-H). Vooraleer er gesproken kan worden over de concrete maatregelen om het te veel aan stikstof terug te dringen, zal de maatschappelijke en socio-economische impact van de verschillende scenario’s en maatregelen in rekening worden gebracht. Zowel het PAS-expertenpanel als de diverse betrokken actoren zullen gedurende alle stappen richting een definitieve Programmatorische Aanpak van Stikstof (PAS) hun input kunnen geven. Minister Demir zal de komende dagen ook persoonlijk in gesprek gaan met de verschillende stakeholders.
De Vlaamse regering boog zich verder over een aantal belangrijke stappen die ze noodzakelijk acht om te komen tot een definitieve Programmatorische Aanpak van Stikstof (PAS). In een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwisting werd immers gesteld dat de nodige wetenschappelijke onderbouwing voor het zogenaamde voorlopige significantiekader ontbrak. Ook werd volgens de Raad te weinig rekening gehouden met de cumulatieve effecten.
Om tot een definitieve Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) te komen bewandelt de regering twee belangrijke sporen:
- Aan minister Demir wordt het mandaat gegeven om via een plan-MER-procedure verschillende scenario’s te onderzoeken voor het terugdringen van de uitstoot en de depositie van stikstof in Vlaanderen. Deze plan-MER zal elk scenario onderwerpen aan een passende beoordeling. Op grond van de scenario’s die gunstig passend beoordeeld kunnen worden, zullen de concrete maatregelen tot realisatie van het definitieve PAS-kader worden uitgewerkt.
- In elk scenario wordt uitgegaan van de reeds voorziene generieke inspanningen van alle sectoren uit het luchtbeleidsplan 2030 (transport, industrie, landbouw), en worden bijkomende generieke inspanningen doorgerekend voor zogenaamde piekbelasters.
- Daarnaast worden ook telkens varianten voorzien die zich richten op bijkomende inspanningen waar de problematiek het grootst is.
- Daarnaast zal ook de maatschappelijke en de socio-economische impact in beeld worden gebracht. Daarbij wordt een inschatting gemaakt van de kosten, de baten en de maatschappelijke en socio-economische impact van de verschillende scenario’s en maatregelen. In dit kader wordt ook expertise vanuit het PAS-expertenpanel ingebracht.
Het resultaat van beide oefeningen zal worden voorgelegd aan de Vlaamse Regering en vervolgens in openbaar onderzoek gaan zodat alle Vlamingen de mogelijkheid tot inspraak hebben. “Door verschillende scenario’s door te rekenen in een milieueffectenrapport en ook nog eens te voorzien in een inspraakprocedure voor burger verhoogt de regering de juridische robuustheid van het finale PAS-kader, wat de ganse economie ten goede komt”, zegt Demir.
Het spreekt voor zich dat naast het terugdringen van de uitstoot van stikstofoxides ook het terugdringen van de ammoniakuitstoot van cruciaal belang zal zijn. Minister Demir zal de komende dagen ook persoonlijk met de verschillende betrokken actoren het gesprek aangaan over deze vervolgstappen.
DE LAT LIGT HOOG VOOR ONZE NATUUR EN HET TERUGDRINGEN VAN UITSTOOT
De Vlaamse regering ambieert een definitieve stikstofregeling die voldoende juridisch robuust is en wetenschappelijk onderbouwd. Enkel op die manier kunnen we komen tot rechtszekerheid voor alle sectoren, van industrie over bouwsector tot landbouw. De doelstelling blijft om de instandhoudingsdoelen (IHD) voor onze Natura 2000-gebieden te realiseren tegen 2050. Om dat te realiseren moeten we voor elk habitattype tegen 2030 de overschrijding van de kritische depositiewaarden, het te veel aan stikstof dat neerslaat op onze waardevolle natuur, met 50% verminderen in de Speciale Beschermingszones voor Habitats (SBZ-H).
Vlaanderen zal de komende maanden ook blijven overleggen met Nederland, gezien het grensoverschrijdend karakter van de problematiek en het engagement dat op de Vlaams-Nederlandse top van 4 november 2020 werd aangegaan om de aanpak in Vlaanderen en Nederland op mekaar af te stemmen.
In tussentijd zullen er richtlijnen komen die vergunningverlenende overheden moeten toelaten weloverwogen rechtsgeldige beslissingen te nemen in vergunningsdossiers.
“Alle inspanningen die geleverd worden hebben als doel een volledige vergunningstop, zoals in Nederland, te voorkomen en rechtszekerheid te garanderen voor alle sectoren”, besluit Demir.
Zitting Commissie Leefmilieu van 9 maart
Op de zitting van 9 maart kwam de stikstofproblematiek uitgebreid aan bod. Daar bleek dat geen van de vroegere scenario’s voldoet aan de doelstellingen. Vandaar dat nieuwe scenario’s soelaas moeten brengen.
V-PAS voldoet niet
Vito rekende in aanloop naar een definitieve PAS de bestaande scenario’s in detail na en kwam tot de conclusie dat zowel in het ‘business as usual-scenario’ (waarbij we dus niets doen) en in het voorgestelde PAS-scenario met inbegrip van de maatregelen in het luchtbeleidsplan, de stikstofwaarden dalen maar niet voldoende. De daling situeert zich daarenboven deels in het buitenland en zal dus niet eens onze eigen verdienste zijn.
Peter Cabus van het Departement Omgeving concludeerde dat de voorlopige PAS nooit een gunstige passende beoordeling zal krijgen en er dus ook geen plan-MER zal komen in dit scenario. Er zijn dus nieuwe scenario’s nodig. Men startte al in 2020 met de nieuwe berekeningen en de bijhorende maatregelen, die naar verluidt een mix moeten zijn van generieke maatregelen en gebiedsgerichte maatregelen. Hoe die maatregelen er dan zullen uitzien en of we naar een scenario zoals in Nederland gaan, met een snelheidsbeperking van 100 km/u en een afbouw van de veestapel, durfde niemand zeggen. De onderzoeken lopen nog, was het antwoord.
